Procédure d'expertise des opérations immobilières

Dans une démarche d'accompagnement de l'autonomie des établissements, la procédure d'expertise des opérations immobilières est destinée à permettre à l'État (ministère en charge de l'enseignement supérieur ; préfets de région et recteurs d'académie), de vérifier :

- la cohérence des projets immobiliers avec les différents cadres stratégiques de l'enseignement supérieur existants (stratégie nationale d'enseignement supérieur ; schémas régionaux pour l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation ; politiques de site) et avec la politique immobilière de l'État (schémas pluriannuels de stratégie immobilière des établissements ; le cas échéant schémas directeurs immobiliers régionaux) ;

- leur faisabilité technique et financière.

L'élaboration du dossier d'expertise par l'établissement porteur du projet qui induit l'opération immobilière, lui offre l'opportunité de s'impliquer pleinement dans la définition de l'opération après avoir au préalable évalué ses besoins et défini ses objectifs en cohérence avec sa stratégie scientifique, pédagogique ou de vie étudiante ; elle a également pour objet de lui permettre de s'assurer de la soutenabilité pour son budget des dépenses liées à l'opération (dépenses d'investissement et charges de fonctionnement récurrentes).

Instaurée en 1994 et révisée en 2001, la procédure d'expertise des opérations immobilières a été déconcentrée pour les opérations inscrites dans les contrats de plan et contrats de projets État/régions (CPER) ou contrats de nature comparable, par la circulaire ministérielle DES n° 2003-151 du 26 septembre 2003. Depuis 2009, la mise en œuvre de l'opération Campus est assurée dans le cadre d'une procédure d'expertise ad hoc.

La présente circulaire a vocation à unifier la procédure d'expertise applicable aux opérations immobilières des établissements relevant de la tutelle du ministère en charge de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Elle s'inscrit par ailleurs dans le cadre du décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d'évaluation des investissements publics.

I - Champ d'application

La procédure d'expertise décrite par la présente circulaire concerne :

1. Toutes les opérations inscrites aux CPER ou contrats de nature comparable ;

2. Toutes les opérations relevant de l'opération Campus ;

3. S'agissant des opérations ne relevant pas de ces deux catégories, la procédure s'applique aux opérations atteignant 3 M€ pour une restructuration ou une extension par construction, acquisition, ou mise à disposition par un tiers ; aux opérations de démolition ; aux  opérations d'aménagement de campus ou de réalisation d'infrastructures techniques ainsi qu'aux prises à bail.

Ce montant de 3 M€ s'appréciera toutes taxes comprises et toutes dépenses confondues, indépendamment du nombre de lots ou de tranches constituant l'opération qui doit être considérée dans sa globalité et, s'agissant des prises à bail, sur la durée totale du contrat.

En dehors des cas précités, le ministère en charge de l'enseignement supérieur et de la recherche se réserve le droit, pour toute opération sensible ou complexe, de saisir le recteur d'une demande d'expertise spécifique.

S'agissant des opérations de réalisation de résidences universitaires via la procédure d'autorisation d'occupation temporaire (AOT) constitutive de droits réels, régie par la circulaire DGFIP/ Depafi/ Cnous du 20 octobre 2010, seules les opérations relevant des CPER ou de l'opération Campus entrent dans le champ de la présente circulaire.

Sont concernés, les établissements publics d'enseignement supérieur (notamment, les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et les établissements publics administratifs), les EPA n'ayant pas de mission d'enseignement supérieur (notamment les Crous) et les établissements privés opérateurs de l'État (1), relevant du ministère en charge de l'enseignement supérieur.

Les universités ayant bénéficié de la dévolution de leur patrimoine entrent dans le champ de la circulaire pour leurs projets relevant du décret relatif à la procédure d'évaluation des investissements publics.

La procédure s‘applique quelle que soit la personne maître d'ouvrage, quel que soit le mode de réalisation (maîtrise d'ouvrage publique, partenariat public privé, montage innovant...), quel que soit le mode de financement (crédits budgétaires, extra-budgétaires, sans financement de l'État) et quel que soit le régime de propriété du bien.

L'établissement porteur de l'opération veillera à associer le rectorat en amont de la procédure.

II - Contenu du dossier

À l'issue des études préalables, l'établissement porteur élabore, en liaison avec le maître d'ouvrage pressenti s'il est différent, le dossier d'expertise dont le contenu, décrit dans le guide qui accompagne cette circulaire, doit présenter notamment : le contexte, les enjeux, la pertinence de l'option retenue et les objectifs de l'opération ; sa cohérence avec la politique de site et le SPSI ; sa description technique et les options écartées ; son impact socio-économique ; son coût et son plan de financement ; l'organisation de sa conduite, la cartographie des risques et son planning prévisionnel.

En concertation avec le rectorat, l'établissement adapte le contenu du dossier d'expertise en fonction de la taille de l'opération et de son mode de réalisation.

L'établissement démontre la cohérence avec la politique immobilière de l'État et la soutenabilité de l'opération pour son budget, dans une approche pluriannuelle en coût global (coût d'investissement, coût de financement, plan de trésorerie, coût de fonctionnement, impact de la fiscalité, impact sur les effectifs) à l'instar du dispositif prévu par le décret n°2012-1093 du 27 septembre 2012 complétant les dispositions relatives à la passation de certains contrats publics.

Le dossier d'expertise présente les éléments de programme qui définissent les caractéristiques techniques et financières de l'opération.

Le dossier d'expertise est accompagné d'une délibération du conseil d'administration du ou des établissements porteurs qui en approuve le contenu.

III - Procédure d'examen

Tous les dossiers d'expertise complets sont instruits, dans un délai de deux mois après leur réception, par le recteur d'académie sous l'angle de l'expertise technique et de la soutenabilité budgétaire.

L'instruction conduite par le recteur, appuyé, le cas échéant, par le directeur régional des finances publiques (DRFIP) en vertu de la convention de partenariat prévue à l'article R. 719-107 du code de l'éducation, est globale et porte sur l'ensemble des éléments du projet nécessaires pour évaluer son opportunité et les conditions de sa réalisation.

Elle doit vérifier la cohérence de l'opération avec les politiques et stratégies définies en introduction.

Si nécessaire, le recteur peut solliciter une analyse de la mission d'expertise économique et financière (Meef), placée auprès du directeur régional des finances publiques. Si l'opération comporte un volet recherche, le recteur sollicite l'avis du délégué régional à la recherche et à la technologie (DRRT).

Ces consultations peuvent justifier que le délai soit prolongé.

Après instruction, le recteur transmet le dossier d'expertise, accompagné de son avis, selon la procédure suivante :

- les dossiers d'expertise des projets relevant de l'opération Campus sont transmis au ministère en charge de l'enseignement supérieur et de la recherche (direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle, sous-direction de l'immobilier) pour agrément final ;

- les dossiers d'expertise des autres opérations (CPER et hors CPER) sont transmis au préfet de région pour agrément final.

Les opérations financées à la fois au titre du CPER et de l'opération campus font l'objet d'un double agrément dans le cadre d'une démarche concertée.

Le préfet ou le ministère en charge de l'enseignement supérieur et de la recherche peuvent adresser à l'établissement toute demande de complément ou d'éclaircissement sur ce dossier.

Ils arrêtent les résultats de l'expertise à l'issue de la procédure, dans un délai de deux mois après réception du dossier complet transmis par le recteur.

La décision d'agrément doit explicitement reprendre l'ensemble des caractéristiques techniques et financières de l'opération sur lesquelles a porté l'expertise.

La décision d'agrément est notifiée par le préfet de région ou par le ministère au chef d'établissement, sous couvert du recteur.

Le recteur transmet la décision d'agrément du préfet de région, pour information, au ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche.

L'ensemble de la procédure d'expertise doit être mené dans un délai de 4 mois. En cas de demande d'éléments ou de consultations complémentaires, le délai peut être prolongé dans la limite du temps de réponse de l'établissement.

IV - Portée de l'expertise

Hors opération Campus, la décision d'agrément est préalable au lancement de l'avis d'appel à concurrence pour le marché de maîtrise d'œuvre. Elle précède tout engagement financier concernant l'opération, en dehors des études préalables de faisabilité et de programmation du projet qui peuvent être conduites avant cette expertise (les crédits relatifs à ces études s'imputent sur le montant global de l'opération).

Dans le cadre du dispositif des CPER, cette décision est nécessaire pour la mise en place des autorisations d'engagement correspondant aux études de maîtrise d'œuvre et aux travaux.

Elle sert de référence pour l'élaboration du programme technique de construction qui fixe définitivement les caractéristiques physiques et financières de l'opération.

 

Elle est préalable à la signature de la convention confiant la maîtrise d'ouvrage de l'opération à une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités (article L. 211-7 du code de l'éducation) ou à la décision préfectorale confiant la maîtrise d'ouvrage à l'établissement (article L. 762-2 du code de l'éducation).

Pour l'opération Campus, la décision d'agrément est préalable à la conclusion de la convention de financement (convention de souscription pour un PPP, ou la convention de réalisation pour une opération relevant de l'actuel code des marchés publics), qui institue le porteur de projet en tant que pouvoir adjudicateur et fixe les montants de l'opération et ses modalités de suivi.

Sous réserve des dispositions du V, pour les opérations réalisées sous le régime du code des marchés publics, la décision d'agrément permet de lancer l'avis d'appel à concurrence pour le marché de maîtrise d'œuvre ou pour le contrat global.

Pour les PPP, elle intervient, sous la même réserve que ci-dessus, avant la soumission du dossier d'évaluation préalable à la mission d'appui aux partenariats public-privé (Mappp) et la transmission de l'étude de soutenabilité à la direction du budget.

V - Liens de l'expertise avec l'évaluation socio-économique

Conformément aux dispositions du décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d'évaluation des investissements publics, l'approbation des opérations immobilières relevant de la procédure d'expertise décrite dans la présente circulaire et représentant un investissement d'au moins 20 M€ hors taxe de l'État et de ses établissements publics s'effectue comme suit :

1. Décision formelle de lancement des études :

L'inscription de l'opération au plan Campus, au CPER ou à tout contrat de nature comparable, vaut décision.

Pour les autres opérations visées au 3) du I, la décision de lancer les études préalables est formalisée par une délibération du conseil d'administration.

L'opération doit faire l'objet d'une déclaration par le porteur de projet au ministère en charge de l'enseignement supérieur qui s'assure de son inscription à l'inventaire annuel réalisé par le commissaire général à l'investissement.

2. Décision d'approbation du projet d'investissement :

Pour les opérations représentant un investissement de l'État et de ses établissements publics supérieur à 20 M€ et inférieur à 100 M€ hors taxe, elle est formalisée par la décision d'agrément prise à l'issue de la procédure d'expertise. Cette décision s'appuie sur le dossier d'expertise élaboré par l'établissement, qui constitue également le dossier d'évaluation socio-économique prévu par le décret précité.

Pour les opérations représentant un investissement de l'État et de ses établissements publics de 100 M€ hors taxe et plus, une contre-expertise indépendante est réalisée sous l'autorité du commissaire général à l'investissement.

La décision d'approbation du projet d'investissement est conditionnée à l'autorisation préalable du Premier ministre, sur sollicitation du commissaire général à l'investissement accompagnant la transmission du rapport de contre-expertise et l'avis du CGI.

En cas de délai trop important entre la décision d'agrément et la signature du marché, lié à une modification substantielle du projet, un nouvel avis du CGI pourra intervenir.

3. Décision formelle de réalisation du projet :

À ce titre, l'établissement porteur prévoira, en liaison avec le maître d'ouvrage s'il est différent, une étape de décision formelle de réalisation du projet avant engagement du marché principal (marchés de travaux, contrat de partenariat public-privé ou contrat global prévu au code des marchés publics) : cette décision sera formalisée par une délibération du conseil d'administration actant de la conformité du projet à l'agrément d'expertise et visant le cas échéant le rapport de contre-expertise et l'avis du CGI. Elle sera préalable à tout ordre de service des travaux, notification d'un marché de conception-réalisation, signature d'un contrat de partenariat par le pouvoir adjudicateur.

VI - Entrée en vigueur de la circulaire

La présente circulaire entre en vigueur au lendemain de sa publication et abroge la circulaire n° 2003-151 du 26 septembre 2003.

Les dossiers de demandes d'agrément transmis au recteur ou au ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche avant la date de publication de cette circulaire continueront à être instruits selon les procédures antérieures.

Le dispositif fera l'objet d'un bilan à l'issue de la première année de mise en œuvre.

Toute information complémentaire peut être obtenue auprès de la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle, sous-direction de l'immobilier (1, rue Descartes, 75005 Paris).