Procédure d'expertise des opérations immobilières

Depuis 1994, les établissements publics de l'enseignement supérieur doivent élaborer et faire adopter par leur conseil d'administration un dossier d'expertise, soumis à la validation de leur tutelle, pour leurs opérations immobilières.

Depuis 2012, la loi fait obligation de procéder à une évaluation socio-économique (ESE) préalable à la décision des plus gros projets d'investissement, dans un cadre précisé par le décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013. Début 2019, un rapport rendu par Émile Quinet pour le compte de France Stratégie, à la demande du ministère de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation (MESRI), a précisé les points méthodologiques adaptés à l'enseignement supérieur aidant à la réalisation de ces évaluations.

Par ailleurs, depuis 2016 a été mise en place au niveau interministériel la procédure de labellisation qui permet de s'assurer que l'ensemble des projets immobiliers ont fait l'objet d'une analyse multi-critères objective afin :

- d'évaluer la qualité de la démarche adoptée et de vérifier que les bâtiments projetés sont conformes aux critères de la politique immobilière de l'État (PIE) ;

- d'examiner la performance économique et l'impact budgétaire du projet. Pour ce faire, 15 critères ont été définis pour évaluer le projet.

Ce dispositif permet in fine de s'assurer que les porteurs de projet se sont posé les questions adéquates avant de privilégier un scénario immobilier[1]. La procédure de labellisation vise à s'assurer, en amont de la décision immobilière, de la pertinence et de la rationalité immobilière et économique du scénario privilégié, ainsi que de sa performance énergétique.

La procédure d'expertise du MESRI couvre un champ d'application plus étendu qui comprend notamment les travaux de gros entretien et renouvellement (GER) au sens large.

Afin de simplifier les démarches pour le porteur de projet, la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle, la direction de l'immobilier de l'État et le secrétariat général pour l'investissement ont convenu qu'un seul dossier serait à constituer pour les trois cas de figure suivants :

- projet soumis à la procédure d'expertise ;

- projet entrant dans le champ de la labellisation ;

- projet entrant dans le champ d'application de l'évaluation socio-économique.

Si le dossier est unique, son niveau de renseignement est cependant variable selon le cas de figure concerné et proportionnel à la taille et à la complexité de l'opération.

I. Champ d'application

Sont concernés, les établissements publics de l'enseignement supérieur (notamment, les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et les établissements publics administratifs) et les établissements privés opérateurs de l'État[2], relevant du ministère en charge de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Les universités ayant bénéficié de la dévolution de leur patrimoine entrent dans le champ de la circulaire. Celles qui bénéficient d'une dotation récurrente de dévolution les rendant non éligibles aux crédits de l'État[3] sont exemptées de la seule procédure d'expertise. Celles qui ne bénéficient pas d'une dotation récurrente de dévolution sont exemptées de la seule procédure d'expertise pour leurs opérations sans participation financière directe de l'État, sauf pour les opérations CPER et Campus.

La procédure d'expertise décrite par la présente circulaire concerne :

1. toutes les opérations inscrites aux CPER ou contrats de nature comparable, sauf celles des établissements bénéficiant d'une dotation récurrente de dévolution ;
2. toutes les opérations relevant de l'opération Campus ;
3. toutes les autres opérations atteignant 3 M€ (sous réserve qu'elles ne bénéficient pas d'un financement spécifique de l'État qui les soumettrait à expertise au premier euro), et portant sur : une construction, une restructuration, une acquisition, ou une mise à disposition par un tiers ; une démolition ; un aménagement de campus ou une réalisation d'infrastructures techniques ainsi qu'une prise à bail[4].

Ce montant de 3 M€ s'apprécie toutes taxes comprises et toutes dépenses confondues, indépendamment du nombre de lots ou de tranches. L'opération doit être considérée dans sa globalité et, s'agissant des prises à bail, sur la durée totale du contrat.

En dehors des cas précités, le ministère en charge de l'enseignement supérieur peut, pour toute opération sensible ou complexe, saisir le recteur de région académique[5], d'une demande d'expertise spécifique.

Parmi ces opérations, certaines relèvent de la catégorie des « projets immobiliers » au sens de la direction de l'Immobilier de l'État (DIE) et sont à ce titre soumises à la procédure de labellisation. Sont considérées comme des projets immobiliers labellisables, les opérations portant sur de l'immobilier majoritairement (51 %) de bureau, d'enseignement ou de logement - hormis le logement étudiant, exclu du dispositif de labellisation en raison de son caractère social et normé.

Dans ce cadre, la labellisation concerne, dès le premier euro, tout projet[6] :

• consistant à regrouper, reloger et densifier des services, qui s'accompagne d'une ou plusieurs opérations d'acquisition/prise à bail/construction neuve/travaux lourds sur du bâti existant et qui peut aboutir à une modification de la cartographie des implantations ;
• consistant à remettre complètement à neuf un bâtiment existant avec modification structurelle (démolition/reconstruction ou rénovation lourde).

En revanche, ne sont pas soumises à labellisation, les opérations de mise aux normes (par exemple, la mise en accessibilité), de remise en état (par exemple, la réfection d'une toiture) et d'amélioration de la performance énergétique et du confort des occupants (par exemple, les travaux d'isolation par l'extérieur, etc.) et plus largement les travaux de GER (gros entretien renouvellement).

Le recteur de région académique et le responsable régional de la politique immobilière de l'État (RRPIE) identifient en commun, parmi les opérations immobilières connues du rectorat, les projets immobiliers soumis à labellisation. Le RRPIE/la DIE décident in fine si ces projets sont labellisables. Les établissements porteurs sont informés par le recteur de région académique.

Toutes les opérations d'investissement de l'État et/ou de ses opérateurs doivent faire l'objet d'une évaluation socio-économique préalable qui permet de déterminer l'ensemble des coûts et bénéfices attendus du projet d'investissement avec une précision adaptée à l'échelle et à la complexité du projet d'investissement. À partir de 20 M€ HT de financement de l'État et de ses établissements publics, les projets doivent être déclarés à l'inventaire annuel du SGPI[7] ; au-delà de 100 M€ HT, l'évaluation préalable est soumise à une contre-expertise indépendante pilotée sous l'autorité du secrétaire général du SGPI.

L'établissement porteur de l'opération veillera à associer le recteur de région académique et le RRPIE ou, le cas échéant, le secrétariat général pour l'investissement public en amont de la procédure.

Les procédures s'appliquent quel que soit le maître d'ouvrage, quel que soit le mode de réalisation, quel que soit le mode de financement et quel que soit le régime de propriété du bien.

Pour les opérations immobilières réalisées en marché de partenariat, dont notamment celles en faveur du logement social, l'évaluation préalable du mode de réalisation (EPMR) de FIN INFRA et l'étude de soutenabilité budgétaire de la direction du Budget dispensent de la procédure d'expertise.

II. Contenu du dossier

À l'issue des études préalables, l'établissement porteur élabore, en liaison avec le maître d'ouvrage pressenti s'il est différent, un dossier unique valant pour l'expertise, mais aussi pour la labellisation le cas échéant. Lorsque l'investissement envisagé est inférieur à 20 M€ HT de crédits de l'État et de ses établissements publics, il comprend des éléments démontrant qu'une évaluation proportionnée au projet a été réalisée afin d'objectiver le choix du projet.

Si l'investissement est supérieur à 20 M€, l'établissement élabore une évaluation socio-économique conforme aux dispositions du décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013. Il communique au SGPI une description synthétique de l'opération, actualisée par rapport à celle transmise pour l'inventaire.

Le contenu du dossier est décrit dans le guide qui accompagne cette circulaire.

Le dossier présente les éléments de programme qui définissent les caractéristiques techniques et financières de l'opération ainsi que l'ensemble des dimensions socio-économiques du projet.

Dans le cas d'une concession de travaux, si la programmation de la concession reste ouverte au stade de l'avis d'appel public à la concurrence (AAPC), un dossier simplifié sera présenté avant lancement de l'avis, avec des hypothèses de programmation et les attendus économiques de l'établissement, pour une validation intermédiaire. Un dossier d'expertise détaillé devra être fourni avant signature du contrat.

Le dossier est accompagné d'une délibération du conseil d'administration du ou des établissements porteurs qui en approuve le contenu.

III. Procédure d'examen des projets d'un montant inférieur à 100 M€ hors taxe

1. Instruction des dossiers

a. Procédure d'expertise seule

Tous les dossiers complets sont instruits, dans un délai de deux mois après leur réception par voie dématérialisée, par les services du recteur de région académique sous l'angle de l'expertise technique et de la soutenabilité budgétaire en consultant, le cas échéant, le contrôleur budgétaire régional pour les établissements relevant de sa compétence. Si l'opération comporte un volet recherche, l'avis du délégué régional à la recherche et à la technologie (DRRT) / délégué régional académique à la recherche et à l'innovation (DRARI)[8] sera sollicité.

L'instruction conduite par le recteur de région académique, appuyé, le cas échéant, par le directeur régional des finances publiques (DRFIP) en vertu de la convention de partenariat prévue à l'article R.719-107 du Code de l'éducation, est globale et porte sur l'ensemble des éléments du projet nécessaires pour évaluer son opportunité et les conditions de sa réalisation.

Elle doit vérifier la cohérence de l'opération avec les politiques et stratégies définies en introduction. Elle s'assure également que l'établissement a réalisé une évaluation socio-économique adaptée à son projet d'investissement.

Si nécessaire, le recteur de région académique peut solliciter une analyse de la mission d'expertise économique et financière (MEEF), placée auprès du directeur régional des finances publiques.

b. Procédure conjointe d'expertise et de labellisation

Tous les dossiers complets portant sur des projets immobiliers labellisables sont communiqués simultanément au recteur de région académique et au RRPIE pour examen conjoint, chacun instruisant plus particulièrement la dimension du projet relevant de son champ de compétence (expertise pour le recteur de région académique et labellisation pour le RRPIE).

c. Procédure de labellisation seule

Les opérations hors CPER et hors campus de moins de 3 M€ TDC, bien que non soumises à la procédure d'expertise si elles ne bénéficient pas d'un financement spécifique de l'État, sont labellisables si elles relèvent de la catégorie des « projets immobiliers » telles que définies au I.

L'établissement porteur de l'opération veillera à associer le recteur de région académique à la constitution du dossier de labellisation avant envoi au RRPIE ; le RRPIE informera le recteur de région académique de l'avancement de l'instruction du dossier et de l'avis rendu.

2. Agréments, décisions de labellisation et d'expertise et leur articulation en cas de procédure conjointe

En cas de procédure conjointe d'expertise et de labellisation, le délai d'instruction des dossiers est de 2 mois. Il est porté à 3 mois en cas de passage en CNIP ou de consultation de la MEEF ou du DRRT/DRARI.

L'attention est appelée sur la nécessité de prévoir en amont l'inscription des projets immobiliers labellisables au calendrier de la CNIP.

La décision de labellisation des « projets immobiliers » est prise selon les modalités suivantes :

1. projets relevant des contrats de plan État région (CPER) ou de contrats de nature comparable et de l'opération campus : par le RRPIE quel que soit le montant de l'opération ;
2. projets immobiliers autres :

- par le RRPIE pour les projets inférieurs à 5 M€ d'investissement en province ou 8 M€ en Ile de France.

- par la DIE après avis de la Conférence Nationale de l'Immobilier Public (CNIP) pour les projets immobiliers supérieurs à ces seuils. 

Après instruction, le recteur de région académique transmet le dossier d'expertise, accompagné de son avis et, le cas échéant de la décision de labellisation en cas de projet immobilier labellisable, selon la procédure suivante :

• les dossiers des projets relevant de l'opération Campus sont transmis au ministère en charge de l'enseignement supérieur et de la recherche (direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle, sous-direction de l'immobilier) pour agrément final ;
• les dossiers des autres opérations (CPER et hors CPER) sont transmis au préfet de région pour agrément final.

Les opérations financées à la fois au titre du CPER et de l'opération campus font l'objet d'un double agrément dans le cadre d'une démarche concertée.

S'agissant d'une concession dont le programme est arrêté avant le lancement de l'AAPC, l'agrément porte sur des plafonds jusqu'auxquels l'établissement pourra contractualiser. Au-delà, un dossier modificatif devra être instruit et faire l'objet d'un nouvel agrément dans un délai resserré.

Dans le cas où la programmation de la concession reste ouverte au stade de l'AAPC, une procédure d'instruction sera définie au cas par cas afin d'associer le recteur de région académique et/ou le RRPIE pour permettre la fourniture d'un agrément dans un délai compatible avec les délais de validité des offres.

Le préfet ou le ministère en charge de l'enseignement supérieur et de la recherche peuvent adresser à l'établissement toute demande de complément ou d'éclaircissement sur ce dossier.

Ils arrêtent les résultats de l'expertise à l'issue de la procédure, dans un délai de deux mois après réception du dossier complet transmis par le recteur de région académique.

La décision d'agrément doit explicitement reprendre l'ensemble des caractéristiques techniques et financières de l'opération sur lesquelles a porté l'expertise. Elle vise la décision de labellisation du projet immobilier.

La décision d'agrément est notifiée par le préfet de région ou par le MESRI au chef d'établissement, sous couvert du recteur de région académique.

Le recteur de région académique transmet la décision d'agrément du préfet de région, pour information, au ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche et au RRPIE si l'opération a été labellisée.

L'ensemble de la procédure (instruction et décision), incluant le cas échéant la labellisation, doit être mené dans un délai de quatre mois (porté à cinq mois pour les dossiers nécessitant un passage en CNIP ou une consultation de la MEEF). En cas de demande d'éléments ou de consultations complémentaires, le délai est interrompu dans la limite du temps de réponse de l'établissement.

En cas de délai trop important entre la décision d'agrément (et, le cas échéant, de labellisation) et le lancement de l'opération, ou de modification substantielle du projet, la procédure devra être refaite.

IV. Procédure d'examen des projets d'un montant supérieur à 100M€ hors taxe

Pour les opérations représentant un investissement de l'État et de ses établissements publics de 100 M€ hors taxe et plus, outre la procédure d'expertise et de labellisation, le dossier unique incluant l'évaluation socio-économique élaboré par l'établissement est soumis, par ce dernier, par voie électronique, au SGPI en vue de faire l'objet d'une contre-expertise indépendante sous l'autorité du secrétaire général pour l'investissement. Parallèlement, l'établissement saisit officiellement le secrétaire général du SGPI par un courrier précisant la demande, les délais, les contacts, etc.

La procédure s'inscrit dans un délai global compris entre deux et cinq mois selon la complexité et l'importance du projet, sous réserve que le dossier transmis soit complet et comprenne, notamment, les avis requis comme, le cas échéant, celui de l'autorité environnementale.

Le rôle de la contre-expertise est de valider voire d'actualiser les hypothèses du dossier remis par l'établissement, de vérifier que l'ensemble des impacts sur tous les acteurs concernés par le projet a bien été pris en compte, qu'une analyse des risques a été correctement effectuée, de s'assurer de la pertinence des méthodes utilisées et d'évaluer les résultats qui en découlent.

Les contre-experts peuvent solliciter des auditions et des compléments d'informations.

Le rapport de contre-expertise et l'avis du SGPI font partie intégrante du dossier soumis à l'approbation du conseil d'administration du ou des établissements porteurs du projet, qui est ensuite transmis au rectorat de région académique et au RRPIE.[9]

La décision d'agrément final intervient comme décrit au III.

Dans le mois qui suit la signature de la décision d'agrément final, l'établissement informe le SGPI des modalités de mise en œuvre de l'avis qu'il a rendu sur l'opération. De la même manière, si l'opération est abandonnée, l'établissement en informe le SGPI.

En cas de délai trop important entre la décision d'agrément (et, le cas échéant, de labellisation) et la signature du marché, lié à une modification substantielle du projet, un nouvel avis du SGPI devra être sollicité.

V. Portée de l'expertise

Hors opération Campus, la décision d'agrément est préalable au lancement de l'avis d'appel à concurrence pour le marché de maîtrise d'œuvre. Elle précède tout engagement financier concernant l'opération, en dehors des études préalables de faisabilité et de programmation du projet qui peuvent être conduites avant cette expertise (les crédits relatifs à ces études s'imputent sur le montant global de l'opération).

Dans le cadre du dispositif des CPER, cette décision est nécessaire pour la mise en place des autorisations d'engagement correspondant aux études de maîtrise d'œuvre et aux travaux.

Elle est préalable à la signature de la convention confiant la maîtrise d'ouvrage de l'opération à une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités (article L. 211-7 du Code de l'éducation).

Pour l'opération Campus, la décision d'agrément est préalable à la conclusion de la convention de réalisation qui confie la maîtrise d'ouvrage à l'établissement (article L. 762-2 du Code de l'éducation) et fixe les montants de l'opération et ses modalités de suivi.

La décision d'agrément permet de lancer l'avis d'appel à concurrence pour le marché de maîtrise d'œuvre.[10]

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La présente circulaire est applicable au lendemain de sa publication et abroge la circulaire n° 2015-146 du 19 août 2015.

Les dossiers de demandes d'agrément transmis au recteur de région académique ou au ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation avant la date de publication de cette circulaire continueront à être instruits selon les procédures antérieures, hormis le processus de labellisation dont la mise en œuvre s'impose à toutes les opérations entrant dans la définition des projets immobiliers.

Toute information complémentaire peut être obtenue auprès de la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle, sous-direction de l'immobilier (1, rue Descartes, 75005 Paris).

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[1] À cet effet, les porteurs de projet peuvent utilement s'appuyer sur le référentiel immobilier de l'enseignement supérieur et de la recherche (Rimesr)

[2] Au titre de l'année 2019 : Fondation nationale des sciences politiques, Fondation Maison des sciences de l'homme, Institut d'optique (IOGS)

[3] Dont notamment au titre des contrats de plan Etat-région.

[4] Les prises à bail sont soumises à avis préalable de la DDFIP (articles R.4111-1 et 2 du CG3P) à partir d'un montant de loyer annuel, charges comprises, fixé à 24 000 € par arrêté du ministre chargé du domaine du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d'acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes.

 

[5] ou le recteur délégué pour l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation, selon l'organisation adoptée dans la région académique. Cette précision vaut pour tout le texte, même si seul le recteur de région académique est mentionné.

[6] Les « projets immobiliers » hors CPER et hors campus, portant sur des locaux d'enseignement, de bureaux ou de logement (hors logement social étudiant), sont soumis à la procédure de labellisation dès le premier euro.

[7] Enquête annuelle réalisée pour le SGPI par le ministère en charge de l'enseignement supérieur et intégrée dans les documents budgétaires élaborés pour la préparation de la loi de Finances.

[8] Sous réserve de la mise en œuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État en cours.

[9] L'avis du SGPI et le rapport de contre-expertise doivent le cas échéant figurer dans le dossier d'enquête publique

[10] En cas de concession de travaux, au lieu de lui confier la maîtrise d'ouvrage, la convention de réalisation désigne l'établissement comme autorité concédante, ce qui l'autorise à publier l'avis d'appel public à la concurrence relatif à cette concession.